ברית הגנה לא בפעם הראשונה

לאחרונה עלה שוב נושא ברית ההגנה עם ארה"ב, מספר פעמים בתולדות המדינה עלתה סוגיית ברית ההגנה על הפרק. ניסיתי לאתר את כל המקרים בהם זה עלה, אם נשמט מקרה מהרשימה אשמח לתקן.

ימיה הראשונים של המדינה

האפשרות לחוזה הגנה עם ארה"ב עלתה לראשונה במחצית 1954, כדי להקטין את החששות בישראל מעסקת נשק אמריקאית עם עיראק והסכם לפינוי הבסיסים הבריטים מאזור סואץ. בן גוריון היה שותף ללבטים האם נכון לישראל לקבוע יעד כזה, כיוון שהיה חשש שבתמורה ישראל תידרש לעשות ויתורים טריטוריאליים בנגב או שזה יפתח מכירת נשק מאסיבית לארצות ערב. למרות הדילמות הוחלט ככל הנראה לחתור להסכם הגנה, לאור הפיתוי שארה"ב תערוב לגבולות של ישראל.
אחרי חזרתו של בן-גוריון לממשלה הוא נפגש עם שגריר ארה"ב בישראל:

"בידי ממשלת ארה"ב לבצע שלושה הדברים במבצע אחד. ברית הגנה הדדית עם ישראל. אילו יכלה אמריקה לכוף על הערבים לעשות שלום לא הייתי מייעץ לה לעשות זאת, אין מעצמה חזקה צריכה להטיל רצונה על מדינה חלשה ממנה, אבל ברגע שארה"ב תכרות איתנו ברית כזאת – ידעו הערבים כי חלומם לחסל אותנו נגוז, ויגיעו לידי הבנה הדדית, לא מייד אלא במשך הזמן".

(יומן בן גוריון 12 במאי 55).

שרת ובן-גוריון היו חלוקים על המחיר שצריך לשלם בתמורה להסכם כזה. בן-גוריון ראה בזה אמצעי להפחית את שאיפתן של מדינות ערב להשמיד את ישראל, אבל לא היה מוכן לוותר על חופש פעולה ישראלי. שרת לעומת זאת ראה בזה אמצעי להפחתת חוסר הבטחון של ישראל (ובן-גוריון) וריסון החתירה הניצית שלו להפעלת כוח כנגד מדינות בפעולות התגמול, ובפרט כאשר בן-גוריון חתר לכיבוש רצועת עזה. שרת קיווה שהסכם כזה יביא להבטחה לשליחת חיילים אמריקאים להגנת ישראל במידת הצורך ואילו בן-גוריון נחרד מהאפשרות הזאת.
ביומנו רשם שרת סיכום של פגישה עם בן-גוריון:

"מטרתה העיקרית של השיחה היתה להעמיד את בן-גוריון לפני בעיה נוקבת – אם נכונה הנחתו הוא כי חוזה בטחון עם ארה"ב הוא יעד מדיני העומד ברומו של עולמנו ואם נכונה הנחת השגריר בוושינגטון כי יעד זה ניתן למימוש תוך פרק זמן מסויים ומכיוון שברור כי מעשי תגמול מצדנו מקפחים את סיכויי ההצלחה בכיוון זה ועלולים לחבל בהם כליל – היסכים כי שיקול העדיפות מחייב להתאפק ממעשי תגמול לפחות לתקופה מסויימת, כל שכן אם לא הוכח כי יש בהם פתרון לבעיית בטחון הגבולות אפילו בטווח קצר? כאן 'עלה החרמש על אבן'. בן-גוריון הרצה את מישנתו בהלכות פסוקות: אמנם חוזה עם ארה"ב חשוב ביותר, אך ענייני בטחון שוטפים חשובים לא פחות ואם יש סתירה אין מנוס ממנה"

שרת יומן אישי

אבא אבן שהיה השגריר בארה"ב העריך שיש אפשרות להשגת הסכם הגנה כזה, מה שתרם להחלטתו של שרת להגיש בקשה רשמית להסכם הגנה, אחרי הזעזוע בישראל כאשר נודע על עיסקת הנשק הצ'כית למצרים. בקשה רשמית מחייבת תשובה רשמית, וזאת היתה שלילית.

בין מלחמת סיני לששת הימים

אחרי מלחמת סיני ארה"ב היתה מוטרדת שהנצחון שהעניקה לנאצר, יתהפך כנגדה לאור תבוסתן של בריטניה וצרפת, והמערב יאבד את אחיזתו באזור לטובת ברה"מ. לשם כך הוחלט על דוקטרינה שאושררה בקונגרס שתאפשר לנשיא חופש פעולה ותקציב להתערב באזור כנגד איום של מעורבות סובייטית ישירה. בן-גוריון הבין זאת אחרי שארה"ב כפתה על ישראל לסגת מסיני ועזה, למרות הנצחון במלחמה ו"הקמת מלכות ישראל השלישית" (הצהרה שנסוג ממנה מייד אחרי). לכנסת אמר ב-3 ביוני 57: "ערכה הראשי של החלטת הקונגרס האמריקני היא להרתיע ולמנוע התקפה…ואם יש מדינה במזרח התיכון שצפויה לה סכנת התקפה יותר מכולן הרי זו ישראל… זו אינה רשאית להתרברב ולהניח שהיא תוכל לעמוד לבדה… אם תותקף על ידי מדינה שכנה הנתמכת על ידי מעצמה אדירה". דוקטרינת אייזנהאוואר כוונה למדינות ערב, למרות שנוסחה בקווים כלליים, אך תוך זמן קצר התחוור שהיא נתקלה בקשיים, והגל הנאצריסטי הביא גם סוריה לחתום על עסקת נשק עם ברה"מ.
כשלון הדוקטרינה הביא את ישראל לנסות להתקבל לנאטו. באישורם של בן-גוריון וגולדה (והתנגדות נחרצת של דיין), העבירה ישראל בקשה רשמית ב-23 בנובמבר 1957 לצרף את ישראל למאגר הידיעות והתכנון המשותף של נאטו וליצור עמה התקשרות לא פורמלית לפי הדגם של יחסי תורכיה ונאטו עד קבלתה לחברות מלאה. בדצמבר נדחתה הפנייה על הסף.
השאיפה לברית הגנה ליוותה את יחסי ישראל ארה"ב לאורך העשור עד מלחמת ששת הימים לאור תפיסתו של בן-גוריון שהסכם חוזי עם המעצמה הגדולה בתבל יביא תרומה אדירה לבטחון ישראל ויכולת ההרתעה שלה.

אחרי ששת הימים ויום הכיפורים

אחרי המלחמה ארה"ב קיבלה את התפיסה של ישראל שאלמלא היתה כופה על ישראל נסיגה ללא תמורה ב-56 ולו היה לישראל הסכם הגנה עם ארה"ב סביר שהמלחמה לא היתה פורצת. לכן ממשל ג'ונסון קיווה להעניק לישראל ערובות בטחוניות או הסכם הגנה בתמורה לנסיגה מלאה של ישראל מהשטחים שכבשה, תפיסה שזכתה לתמיכה של יו"ר וועדת החוץ בסנאט, ויליאם פולברייט (רבין, פנקס שירות 241). אני לא מכיר שממשלת אשכול ניהלה דיון שיטתי על היתרונות והחסרונות של ברית ההגנה המוצעת. במבחן התוצאה ישראל לא קידמה את היוזמה והתחושה שהמשך האחיזה בשטחים תרתיע את הערבים במידה מספקת גברה על רקע הנצחון המפואר, שהביא לאשליית "אי תלות" בארה"ב.
מלחמת יום הכיפורים החזירה את השאיפה בישראל לברית עם ארה"ב. פתיחתה גילמה את החסרונות של ברית הגנה, מבלי שהיתה כזאת. ישראל לא הורשתה לפתוח באש ראשונה, תוצאה מגבילה של הסכם הגנה משותף, אבל ללא הסכם כזה, הערבים היו פחות מורתעים לפתוח במלחמה. דיין שהיה הדובר המרכזי של גישת אי התלות הגיע למסקנה ש"אילו הציעה ארה"ב חוזה הגנה בר תוקף לשנים רבות, מוצק ומחייב" הוא היה רואה בזה "הישג בעל חשיבות ממדרגה ראשונה" (דיין, הלנצח תאכל חרב).
ההבנה שברית הגנה תחייב את ישראל לסגת מהשטחים הובילה למדיניות שדוחפת מצד להתקרבות מקסימלית, אבל מצד שני הימנעות מהדיון בברית ההגנה. כפי שבז'ז'ינסקי (יועץ לבטחון לאומי של קרטר) תיאר:

"המדיניות הישראלית היתה להפוך את היחסים למחייבים יותר ככל שניתן, וידידיה של ישראל בארה"ב לא חסכו מאמצים להעלות את ישראל למעמד של 'בת ברית'. בכל הזדמנות הם הציעו להוסיף להתבטאויות של הנשיא את המילים 'בת ברית', 'יחסים מיוחדים' או 'נכס אסטרטגי', וזאת כדי לחזק בתודעה האמריקנית את הנכונות להתייחס כך לישראל"

בז'ז'ינסקי POWER AND PRINCIPLE

חרף הצעות רבות לויתורים מדיניים בתמורה לנסיגה מכל השטחים, ישראל בחרה בשטחים בלי ברית הגנה (זה לא משפט שטוען שאם היינו בוחרים אחרת היה טוב יותר או ההיפך, פשוט עובדה).

הסכם השלום עם מצרים

שעות הלילה של ה-12 במארס 1979 היו קשות, בסיום מסע הדילוגים של קרטר למזרח התיכון להשגת הסכם השלום המיוחל עם מצרים היה נראה שהעסק נכשל. קרטר תכנן להמריא למחרת חזרה לוושינגטון. אחת ההבטחות שניתנו לישראל בשעות המשבר הקשות הללו היו מזכר הבנה עם ארה"ב שתערוב לכך שמצרים תקיים את הסכם השלום. מזכר ההסכמה ( Memorandum of Agreement) שנחתם בין סיירוס ואנס למשה דיין ב-26 במארס בוושינגטון היה בסה"כ התחייבות של ראש הראשות המבצעת וככזה לא נזקק לאישור הסנאט.

"…
2. אם יוכח להנחת דעתה של ארצות הברית כי היתה הפרה או איום בהפרה של חוזה השלום, תיוועץ ארצות הברית בצדדים בדבר האמצעים להפסיק או למנוע את ההפרה, להבטיח את כיבוד חוזה השלום, להגביר יחסי הידידות ושלום בין הצדדים ולקדם את השלום באזור, ותנקוט אמצעי תרופה, כפי שתמצא לנכון, היכולים לכלול אמצעים דיפלומטיים, כלכליים וצבאיים כמתואר להלן.
3. ארצות הברית תתמוך כפי שתמצא לנכון בפעולות תגובה הולמות שתנקוט ישראל בתגובה על הפרות מוכחות של חוזה השלום, במיוחד אם תיחשב הפרה של חוזה השלום כמאיימת על בטחונה של ישראל – לרבות, בין השאר, חסימת נתיבי מים בינ"ל בפני שימושה של ישראל, הפרת כללי חוזה השלום הנוגעים להגבלת כוחות או התקפה מזויינת כנגד ישראל – תהיה ארה"ב מוכנה לשקול בדחיפות נקיטת אמצעים כגון, הגברת הנוכחות של ארה"ב באזור, משלוח אספקת חירום לישראל והפעלת זכויות ימיות, כדי לשים קץ להפרה…
6. בכפוף להרשאת הקונגרס ולהקצבתו, תשתדל ארה"ב להביא בחשבון ותשתתדל להיענות לצרכי ישראל לסיוע צבאי וכלכלי…"

למרות היעדר המחוייבות הרשמית, המזכר היה הפעם הראשונה שבה נשיא אמריקאי הצהיר שארצות הברית מחוייבת פומבית ומשפטית לעמוד לצידה של ישראל אם תיקלע לצרה.

ישראל בעקביות חתרה לשדרוג מערכת היחסים האסטרטגית וזה אכן קרה במספר פעימות:
בסוף 1981 נחתם מזכר הבנה (Memorandum of Understanding – MOU), לשיתוף פעולה אסטרטגי. המסמך כלל התחייבות לסייע לישראל במקרה של איום מצידה של ברית המועצות, תרגילים מחקר ופיתוח משותפים והרחבת הסחר הבטחוני בין המדינות. תוכן ממשי לא היה בהסכם, רייגן השעה אותו בכעס אחרי החלת החוק הישראלי על רמת הגולן בדצמבר 1981 והוא מעולם לא חודש באופן רשמי, אבל היה בסיס להתפתחות היחסים בעתיד.
ב-1983 רייגן חתם על החלטת בטחון לאומי 111, שהביאה להצבה מראש של ציוד ותחמושת אמריקאיים בישראל, שיתוף פעולה מודיעיני, וקיום של תרגילים משותפים.
ב-1987 ישראל הפכה ל"בעלת ברית עיקרית שאינה חברה בנאטו (Major Non-Nato Ally – MNNA) כחלק ממזכר הבנות לעשור שקבע כללים לסחר צבאי בין המדינות והעניק לישראל גישה למכרזים צבאיים בארה"ב.

אחרי אוסלו

בהמשך להסכמי אוסלו עלתה סוגיית ברית ההגנה מספר פעמים – פרס ניסה להגיע להסכם עם קלינטון (ככל הנראה כדי לחזק את סיכוייו להיבחר מול נתניהו) אך קלינטון סירב לכך. קודם לכן רבין העדיף לשדרג את מערכת היחסים האסטרטגית ולא חתר לכינונו של הסכם הגנה בין המדינות, ככל הנראה מתוך ראיה שהסכם כזה כובל את חופש הפעולה של ישראל.
ב-1998 קלינטון הציע לנתניהו חוזה הגנה בהקשר הסכם שלום עם סוריה ונסיגה ישראלית מרמת הגולן, אך נתניהו בחר שלא ללכת להסכם וגם לא לקדם את רעיון ברית ההגנה (הארכיונים בתקופה זו עדיין סגורים ולכן איננו יכולים לדעת כיצד נלקחו ההחלטות ומה היו השיקולים).
הניסיונות של ברק לפריצת דרך במו"מ עם סוריה ו/או הפלסטינים הביאו לשיחות רציניות לערבות בטחונית אמריקאית לישראל, מתוך הבנה שפריצת דרך דרמטית ביחסים תוכל לרכך את ההתנגדות בציבור להסכמים תחת ברק. מערכת הבטחון בישראל התנגדה לחוזה הגנה רשמי מכמה סיבות, העיקריות שבהן:
– חשש שיהיה צורך לעדכן את ארה"ב לפני כל פעולה, שזה מהותו של חוזה הגנה בילטרלי, ובכך יוגבל חופש הפעולה של ישראל ותיפגע עצמאותה.
– דאגה שחוזה הגנה יביא לכך שבעתיד ארה"ב תוכל לדרוש מישראל לחתום על אמנת ה-NPT ואולי אף תדרוש לפרק את ישראל מהיכולות שלה.
– חוסר ודאות לגבי הגבולות שייכללו בהסכם.
– ישראל כבר נהנית מרוב התמורות שיש בברית הגנה, ולראייה הרכבת האווירית במלחמת יום הכיפורים, ללא החסרונות הכלולים בו.

ההתנגדות של מערכת הבטחון הביאה את ברק להעדיף לשדרג את היחסים האסטרטגיים הכי הרבה שניתן מתחת לחוזה הגנה רשמי, ולהגדיר את ישראל כ"בעלת ברית אסטרטגית" המסוגלת להגן על עצמה בעצמה, בדומה ליחסים עם בריטניה וקנדה.
קלינטון התייחס לזה כמחיר שעליו לשלם בעד השלום. ולכן כאשר קרסו שיחות השלום העדיפו שניהם הסכם מוגבל, מזכר הבנות נוסף.

לסיכום, הסכם ברית הגנה צריך לכלול גבולות, התחייבויות הדדיות ועוד. הסכם כזה צריך להיות מאושר בסנאט ברוב של 2/3, ובכנסת ישראל (כמו הסכם שלום, לאור העובדה שהוא מהווה התחייבות עתידית). פעמים רבות בעבר היו דיונים הקשורים לברית הגנה אבל זה ירד מהפרק. עד מלחמת ששת הימים, ישראל היתה זו שרצתה ברית כזאת להבטחת בטחונה. לאחריה, גם כאשר הסוגיה עלתה על הפרק העדפנו בסופו של דבר שלא "ללכת" על הסכם מלא מסיבות רבות. הסכמים של שדרוג נוסף במערכת היחסים האסטרטגית כתחליף לברית הגנה היו מספר פעמים מאז הסכם השלום עם מצרים.