מחיר הבטחון

"אין אנו מאמינים שכל המבוקש על-ידי מפקדי זרועות הצבא אמנם חיוני באמת, אולם אסור שתינתן לנושאי פנים קדימות מוחלטת על-פני בעיות בטחון….. אין בנמצא צורך צבאי 'טהור' ומוחלט ברמה האסטרטגית אלא רק אלטרנטיבות שונות, שלכל אחת מהן עלויות וסיכונים משלה. במשימה זו [בחירה בין אלטרנטיבות] צריך להיעזר בעצה ומידע שימציאו לו יועציו הצבאיים, שרובם מצטיינים בידע, בכושר ניתוח ובכנות. אולם חשוב לא פחות המידע והעצה המוגשים ע"י אזרחים הלומדים את הנושא לעומק, ושגישתם והתקדמותם האישית אינן תלויות בממסד הצבאי".

הציטוט הוא מתוך ספר של אליין אנטהובן ווויין סמית' שהיו יועצים למזכיר ההגנה רוברט מקנאמרה בו הם מסבירים על הצורך בניתוח מערכות אזרחי במשרד ההגנה. בין היתר בגלל ש"הזרועות המשיכו במשימותיהן המסורתיות בלי להתאים עצמן לשינויים בצרכים הלאומיים. המערכת כולה היתה שמרנית ומתנגדת לשינוי – בעיקר לכל שינוי שפגע באינטרסים המוקנים. בחיל האוויר שלטו התומכים בכוח אווירי אסטרטגי, ולא היה להם עניין בכוחות אוויר טקטיים. פיקוד האוויר הטקטי היה קרוב עני, שניסה להשתוות לפיקוד האוויר האסטרטגי באמצעות פיתוח יכולת לנשיאת נשק גרעיני, במקום להכין כוח שמסוגל לסייע לכוחות היבשה במלחמה מקובלת. כדי לבנות כוח כזה היה צריך בלחץ ניכר מבחוץ".
ב-1958 קבעה וועדת הסנאט כי על שר ההגנה לבחור בין טיל הגנה אווירית 'נייק-הרקולס' שהוצע ע"י כוחות היבשה, לבין הטיל 'בומארק' שהוצע ע"י חיל האוויר. אחרי שנה הודיע השר שהוא לא יכול לחלק את התקציב בין שתי החלופות. לאור היעדר ההסכמה קוצץ התקציב לשתי התכניות.
ארה"ב שמרה על חלוקת תקציב קבועה באחוזים בין הזרועות, תוך התעלמות מצרכים משתנים. למשל, כוחות היבשה לא נזקקו בשנות ה-50 לרכש רב, כיוון שהיו עודפי ציוד ממלחמת קוריאה, אבל בראשית שנות ה-60 היה צריך לחדש את הציוד.


חלוקת התקציב באופן הזה יצרה מצב שאם הממשל סבור שיש תכנית הכרחית לאסטרטגית הבטחון הלאומי של ארה"ב, היה נדרש לתקצב אותה מחוץ לתקציב של הזרועות. זה הביא לכך שהצי נמנע מהכללת תכנית 'פולאריס' בתקציב, למרות שזאת היתה בעדיפות ראשונה בסדר העדיפויות הלאומי. 'פולאריס' היתה תכנית טילים בליסטיים לטווח בינוני שניתן לשגר מצוללות, והצורך בה נבע מכך שהסובייטים פיתחו טילים בליסטיים בין יבשתיים, מה שהפך את כוח ההרתעה של מפציצים אוויריים בעלי חימוש גרעיני לפגיע בהתקפת פתע. שני הפתרונות לבעיה הזאת היו, תכנית 'פולאריס' ותכנית 'מיניטימן' – טילים בין יבשתיים במתקני שיגור תת קרקעיים מפוזרים, שעומדים במתקפה גרעינית עליהם. למרות הצורך האסטרטגי המובהק, תקצב הצי רק 3 צוללות נושאות טילי פולאריס. מקנמרה וקנדי כפו על הצי ייצור של 10 צוללות עם כניסתם לתפקיד. קציני הצי טענו כי כיוון שזאת תכנית לאומית, לא נכון שהצי יתקצב אותה מתקציבו. כדאי לציין שבטענת הצי היה ממש, כיוון שהמקור התקציבי הנכון בו היה צריך לצמצם לטובת צוללות פולאריס היה צמצום ההצטיידות במפציצים אסטרטגיים, ועדיין כאשר פיקוד הצי מסרב להכיר בצורך האסטרטגי של נשיא ארה"ב יש בעיה.

שיגור של טיל שיוט פולריס מצוללת

שיטת התקצוב של הזרועות הביאה לכך שאחת הדרכים לנסות להגדיל את חלקן היתה לשמור על הרכב הכוחות, גם אם לא ניתן היה לקיים יכולת מבצעית כזאת בגלל חוסר בכוח אדם ואמצעים. כוחות היבשה החזיקו 14 דיביזיות על הנייר, למרות שלא יכלו לקיים אפילו 10. חלוקת התקציב בין כל ה-14 הביאה לכך שלרשות נשיא ארה"ב היה סד"כ קטן עוד יותר של כוח אפקטיבי, אבל לצבא היבשה היה טיעון יותר חזק בדרישה על חלקו בתקציב. דרך אחרת היתה לקנות מערכת חדשה אך להעריך את עלותה באומדן חסר, למשל ללא כוח האדם או ההוצאות הדרושות לתפעול ואחזקתה. כך ניתן היה מאוחר יותר לתבוע תוספות תקציב על מנת להשלים את היכולת המבצעית.

מאחורי הקמת גוף אזרחי במשרד ההגנה עמדו מספר רעיונות:
לקדם קבלת החלטות לאור אינטרס לאומי ולא כפשרה בין מוסדות ואינטרסים בתוך מערכת הבטחון. חודשיים אחרי שנכנס לתפקיד הגיש לבדיקה 96 פרויקטים שחלקם נחשבו בלתי ניתנים לערעור.
לקיים מאזן של עלות-תועלת בבחינת פרויקטים בטחוניים, מתוך הכרה בכך שטענות כגון "כאשר עוסקים בבטחון לאומי, אין מדובר בכסף", "אין דבר יקר מדי עבור הלוחמים", "אין מקום לפשרות בענייני בטחון" אינן נכונות אפילו בעת מלחמה. תמיד יש פשרה בהקצאת אמצעים ולכן נדרש לבחון את השילוב בין עלויות ליכולת.
לבחון אלטרנטיבות ולא פתרונות יחידים לבעיה. מכאן נובע הצורך להגדיר טוב יותר את הבעיה, ולאור זאת לבחון חלופות במשקפיים של יתרונות וחסרונות ולא בגישה של "יש לנו פתרון לבעיה".
מעבר לתכנון רב שנתי, ולא לתכנון חד שנתי – כן, בארה"ב עד אז היה תכנון תקציב בטחון חד שנתי.
שקיפות בקבלת ההחלטות – בדרך של ניתוח תהליכי קבלת החלטות אזרחי ושיטתי, ניתן להעמיד לרשותם של גורמים רבים את מערכת השיקולים שעמדה בפני מקבלי ההחלטות. שקיפות מקטינה את האינטרסים הזרים, ומאפשרת ביקורת רצינית שתשפר את ההליך.

מעבר לעניין שאני בטוח שזה מעורר, יש שתי סיבות עיקריות להקדמה הארוכה הזאת. הראשונה, כדי להראות שבישראל יש תופעות דומות, וזאת רעה חולה. השניה, לענות לאלו ששאלו אותי מה הפתרון שיש לי לאור הראיון שערכתי אצל שי לוי. בראיון טענתי שישראל לא נערכת לאתגרי הבעיה המבצעית ועסוקה בכאן ועכשיו, ובשיווק נצחון כי זה מביא תקציב לתר"ש (מי יכול לסרב להבטחה לנצח).

נתחיל בדוגמאות על ישראל – בסוף שנות ה-80 התקיים (בפעם האחרונה) דיון מעמיק על אסטרטגיית בניין הכוח של ישראל. הסיבות לדיון היו ההבנה שהאסטרטגיה הצבאית של ישראל שמבוססת על מהלומת שריון והגנה קשיחה לא מתאימה למציאות והאיומים שיש על ישראל. רבין קיבל את הטענה, כולל גם את האמירה שהאפקטיביות של הטנק נמצאת בסימן שאלה, ובחר בדרך ביניים: פיתוח אסטרטגיית בניין כוח שמבוססת על השמדת צבא האויב באמצעות נשק מדוייק, תוך שימור המצב הקיים כיוון שפיתוח שהיו סיכונים על פיתוח אמצעי הלחימה חדשים,
למהלכים המרכזיים שנבעו מההחלטה הזאת היתה התנגדות מצד חיל האוויר וצבא היבשה כיוון ששתי הזרועות חששו שזה יפגע בכוח המחץ העיקרי שלהן – טנקים ומטוסי קרב.

ירוטים של רקטות מעזה

באותו אופן ההגנה היא בן חורג בתפיסת הבטחון של ישראל. הסיבה המרכזית לכך היא שתפיסת הבטחון הקלאסית הפחיתה בחשיבותה, לטובת כוח מחץ התקפי. האתוס של צה"ל התקפי. למרות 3 עשורים של סבבי לחימה חוזרים ונשנים עם חיזבאללה וחמאס, הדבקות היסודית באסטרטגיה התקפית נותרה בלתי מעורערת. הרמטכ"ל כוכבי הורה לצה"ל לתכנן בסדנת התר"ש את המתכון לנצחון מובהק. תכניות "חץ" ו"כיפת ברזל" יצאו לדרך למרות התנגדות של צה"ל לתקצב אותן, כי הגנה זאת בעיה של הדרג המדיני ולא של צה"ל. יציאתן לדרך התאפשרה בזכות הנכונות של ארה"ב לממן כמחצית מעלות המערכת. תחשבו בפרספקטיבה של כמעט 30 שנה להתנגדות של צה"ל לפתח את מערכת החץ כיוון שיש מעט טילים שלא הסבו כמעט נזק במהלך מלחמת המפרץ. גם תכניות הגנתיות אחרות, גדרות לאורך קו הגבול וחלוקת מסכות גז מומנו בעזרת תקציבים מיוחדים.

צוללת דולפין

גם 3 הצוללות שנרכשו בהוראת נתניהו לא מומנו על חשבון תקציב הבטחון. אין לי כוונה לעסוק בתיק 3000, אבל התקציב לרכישתן היה בהלוואה של האוצר בשוק הפרטי (נדמה לי שמבנק דיסקונט), ולמיטב ידיעתי בשום שלב החזר ההלוואה לא הועמס על תקציב הבטחון. זאת כמובן רשימה חלקית כדי להמחיש שהבעיה בישראל דומה למה שתיארתי למעלה. תתעלמו רגע מהחשדות למניעים זרים, איך זה יכול להיות שאם ראש הממשלה חושב שחייבים לקנות 3 צוללות הוא לא מצליח לכפות את זה על צה"ל, וכדי לעקוף התנגדויות בעניין שולח את האוצר לקחת הלוואה בשוק הפרטי לרכישתן (ד"ש לחשבת הכללית שלקחה ארגזים של מסמכים בסיום תפקידה).

הדיון על מחיר הבטחון הוא גם דיון על חיי אדם. ב-20 ביולי 2014 נפגע נגמ"ש של חטיבת גולני בש'גאעיה ו-6 חיילי צה"ל נהרגו, ביניהם גם אורון שאול שגופתו נמצאת בידי חמאס. זה היה נגמ"ש ללא ממוגן כמו נגמ"ש הנמ"ר. כחלק מהתחקירים לקרב עלתה הביקורת כיצד נכנסה חטיבת גולני לקרב עם נגמ"ש ללא ממוגן. אבל אין תקציב שמאפשר לקיים צבא בהיקף שמדינת ישראל סבורה שהיא צריכה ולצייד את כל כוחות החי"ר שלה בנגמ"שים ממוגנים. אם למדינת ישראל יהיה צבא קטן מהצורך שלה, עלולים להיות הרבה יותר הרוגים במלחמה גדולה. האיזון הזה, שקשה לכמת אותו בצורה מדעית הוא חלק ממערכת השיקולים הרחבה. להורים השכולים וללקחים מהקרב עצמו קשה לספר שזה סביר שלגולני אין נגמ"ש ממוגן, וכתוצאה מכך נהרגו חיילי גולני בקרב. באותו אופן צריך לשאול בצורה ביקורתית האם הקמתה של היחידה הרב מימדית במסגרת התר"ש (שלא אושר) אינה הקמתה של יחידה שלא נצליח לקיים את התכולות שלה.

מה צריך לעשות? – הטענה העיקרית שלי, שמובעת גם בראיון היא שישראל לא מתכנסת לשאול את עצמה האם האסטסרטגיה ההתקפית שלה רלבנטית. שיהיה ברור, איני סבור שניתן להשקיע רק בהגנה ולשרוד במזרח התיכון, אבל גם בשנות ה-80 היה צריך גורם מחוץ לצה"ל שיאמר לצבא שהגישה ההתקפית שמבוססת על שריון אינה מתאימה לעידן שבו לאויבים מסביב יהיה נשק מדוייק בהיקפים עצומים. אין כוח מחץ התקפי שיוכל לפצות על הנזק הקטסטרופלי שיהיה בישראל כתוצאה מכך. השאלה היא כמובן של איזונים ומינונים – צה"ל ממשיך לדבר רק על התקפה, גם אם התועלת השולית שלה נמוכה, אבל קורא לזה נצחון מובהק. לעומת זאת, המדינאים מוטרדים מהנזק שייגרם בעורף, כיוון שהוא משפיע על סיכויי בחירתם מחדש יותר מהיכולת ההתקפית של צה"ל. אין לי תשובה מה האיזון הנכון ואיני מתיימר לנתח אותה לבדי. כדי לפתור בעיות, צריך להודות שהן קיימות ולא שיש פתרון קסם "מובהק ורב מימדי". אני משוכנע שנדרש לעסוק בסוגיה מחוץ לכתלי הצבא, כיוון שהצבא לא יכול לדון בה בראייה לאומית.

בראייתי, יש שתי סוגיות גדולות שלא נדונות לעומק ברמה הלאומית:
תמהיל ההגנה מול ההתקפה שבראייתי צה"ל עסוק רק בהתקפה, ומותיר את ההצטיידות בהגנה להחלטות שהדרג המדיני יכפה עליו.
תפקידו של צבא היבשה – למשל, כמה טנקים צה"ל צריך (והאם), האם השריון הוא תעודת ביטוח לחזרתו של איום מדינתי או שהוא נדרש מול חיזבאללה. יש בעניין צבא היבשה שאלות יסוד שצה"ל בורח מדיון בהן.
יש עוד סוגיות כמו היכולת לפעול באיראן, ויתכן שחלקן חשובות אפילו יותר, אני סברתי שאלו המרכזיות שבהן, וישראל גוררת רגליים בשאלה לאורך שנים רבות.

מילה אחרונה במישור הפוליטי, זה לא דיון של ימין מול שמאל. התקפיות בכל מחיר היא לא גישה ימנית, היא גישה דוגמתית. יש אנשי שמאל כמו יאיר גולן, שדוגלים בגישות התקפיות בכל מחיר. דעתם בודאי ראויה משלי, קטונתי. אבל הדיון הענייני חשוב הרבה יותר. כאשר זה הופך לעיסוק פוליטי בין ימין לשמאל, זה מחסל את הסיכוי הקטן לקיים דיון מעמיק בסוגיות של בטחון לאומי.

close

אנחנו לא שולחים ספאם! למידע נוסף ניתן לקרוא את מדיניות הפרטיות שלנו.