כוחות שמירת שלום של האו"ם זה טוב

לאו"ם יש שם רע בישראל, וגם בארה"ב לא מחבבים אותו במיוחד, כפי שעולה בסקר השנתי שגאלופ עורך ב-20 השנה האחרונות. רוב האמריקאים חושבים שהאו"ם לא עושה עבודה טובה בפתרון הבעיות שלשמן הוא נועד. חוסר ההערכה הזה גבוה במידה ניכרת אצל הרפובליקנים, שרק 20-30% סבורים שהאו"ם עושה עבודה טובה לאורך השנים. זאת הסיבה שטראמפ החליט לקצץ מהחלק של ארה"ב למשימת שמירת השלום ב-40% מה שהביא לכך שתקציב כוחות האו"ם לשמירת שלום נחתך בחמישית מקצת יותר מ-8 מיליארד ל-6.7 מיליארד דולר. לאור זאת מאז 2014 לא נשלחו כוחות שמירת שלום של האו"ם למשימות חדשות, למרות שיש לא מעט סכסוכים פעילים בעוצמה רבה בתימן, אפגניסטן, אתיופיה, לוב, מיאנמר, ונצואלה, קולומביה ועוד.

לא מצאתי סקר שבדק מה ישראלים חושבים, אבל אני מעריך שרוב הישראלים סבורים שכוחות שמירת שלום של האו"ם זה חרא של דבר, שלא עובד. הסיפור הישראלי עם האו"ם מתחיל עם עזיבתו של כוח האו"ם את סיני ב-1967, וגם בלבנון אנחנו לא שבעי רצון מתפקודו. אבל העובדות אחרות לחלוטין, כוחות שמירת השלום של האו"ם משפיעים בצורה חיובית, מקטינים את היקף האבידות, מגדילים את הסיכוי שייחתם הסכם הפסקת אש, מאריכים את משך פרקי הפסקת האש, מגדילים את הסיכוי שההסכם יחזיק מעמד ועוד. הצטרפו אלי למסע בממצאי המחקר, בסוגיה שבאופן מפתיע יש מחקרים רבים, שמראים שכוחות שמירת השלום של האו"ם פשוט עובדים.

• 

• 

• 

• 

הפחתת היקף ההרוגים

מספר מחקרים מצאו שהצבתם של כוחות או"ם מביאה להפחתה בהיקף של האזרחים ההרוגים, וככל שגודל הכוח שמוצב עולה, הירידה משמעותית יותר.

• 

• 

בחינה קצת יותר קפדנית, שמחלקת את אזורי הסכסוך ליחידות קטנות יותר, מראה שבאזורים שבהם יש קרבות בין כוחות ממשלה למורדים במלחמת אזרחים, הצבת כוחות או"ם אכן מפחיתה את כמות ההרוגים, אבל הצבתם באזורים אחרים שבהם יש רק צד אחד שמפעיל אלימות, הכוחות מפחיתים את האלימות של מורדים, אבל הם לא משפיעים על מידת האזרחים ההרוגים מכוחות הממשלה.

להשפעה המרסנת של כוחות או"ם על גובה העימותים יש אישוש גם כאשר בודקים את שיעור החיילים שנהרגים באזורי מלחמת אזרחים בהם מוצבים הכוחות, למול לאזורים שבהם הם לא מוצבים, אם כי זאת השפעה מתונה יותר לעומת שיעור האזרחים שנהרגים במלחמות אזרחים.

• 

• 

בשורה התחתונה, יש תמיכה רחבה לטענה שהצבת כוחות או"ם מפחיתה אלימות במלחמות אזרחים וככל שכמות הכוחות שמוצבת גדולה יותר, התוצאה טובה יותר.

מניעה של התרחבות האלימות במלחמות אזרחים

מלחמות אזרחים הן לא סטטיות, הם עוברות בין אזורים במדינה, וחלקן מתרחבות מעבר לגבולות המדינה (המלחמה הנוכחית באתיופיה כוללת גם את אריתריאה ויכולה להתרחב גם לסודאן). כוחות או"ם מצמצמים את ההתרחבות של מלחמות אזרחים. מחקרים מהשנים האחרונות מראים שהצבת כוחות או"ם של לפחות 1000 איש מפחיתה את התרחבות מלחמת האזרחים בתוך גבולות המדינה, וגם את ההתרחבות שלה מעבר לגבולות המדינה. גם כאן הגדלה של הכוח משפרת את התוצאה הסופית.

הארכת תקופות הפסקת האש, ושיפור הסיכוי להגיע להסכם

הצבה של כוחות שמירת שלום של האו"ם מביאה לתוצאות טובות יותר וארוכות טווח של הסדרי "שלום" או "הפסקת אש" אחרי המלחמה. הסיכוי להגיע להסדר לסיום מלחמות גבוה במידה ניכרת כאשר ניתנות ערבויות לכך שכוח חיצוני יוצב על מנת לשמור על קיום ההסכם שיושג, כך לפי מחקר שבדק 17 מלחמות אזרחים בין השנים 1940-1990 שבהן היה מו"מ בין הצדדים להסכם שיביא להפסקת המלחמה.

מחקר אחר מצא שהצבה של כוחות או"ם מקצרת את משך המו"מ עד להגעה להסכם לסיום המלחמה, אחרי שמו"מ כזה התחיל. גם כאן נמצא שהגדלה של הכוחות מביאה לתוצאה מהירה יותר.
מחקר נוסף שבחן מלחמות אזרחים בין 1975-2004, הראה שהצדדים מוכנים להגיע לפשרה, אם הם מעריכים שכוחות של האו"ם יוצבו באזור הסכסוך.

יציבות השלום ביום שאחרי

דויל וסאמבאניס מצאו שהצבת כוחות מולטילטרליים מגדילה את הסבירות שהסכם שלום לסיום מלחמת אזרחים יחזיק מעמד 2-5 שנים, אחרי שבחנו את כל מלחמות האזרחים מ-1944-1997. הסיבה לכך לדעתם היא שהצבה של כוחות כאלה משקפת לצדדים שיש אינטרס חיצוני לסיום המלחמה, והם זקוקים לסיוע חיצוני כיוון שהמלחמה התישה את כוחותיהם.

• 

• 

מחקר שיצא ב-2004 על בסיס תצפית ב-14 מלחמות אזרחים גדולות, טען שניסיון של האו"ם לכפות צעדים מהירים ואגרסיביים מדי לטובת החזרת המוסדות הפוליטיים לפעולה מביאה למתחים חדשים בגלל שזה מעניק הזדמנויות לרווחים מהירים של גורמים בעלי אינטרס. אבל בחלוף 15 שנה, מתוך 14 המלחמות שנבחנו במחקר (נמיביה, ניקרגואה, אנגולה, קמבודיה, אל סלבדור, מוזמביק, ליבריה, רואנדה, בוסניה, קרואטיה, גווטאמלה, מזרח טימור, קוסובו וסיירה לאון), ב-11 האו"ם השלים את המשימה שלו, וב-3 הנותרות לא התחדשה מלחמת האזרחים במלוא עוצמתה.

הרבה מהביקורת על יעילות כוחות האו"ם מגיעה מדוגמאות שבהן האו"ם נכשל במשימתו כמו ברואנדה כאשר עזב לפני הטבח, וגם בבוסניה עמד מנגד כאשר הסרבים טבחו במוסלמים, ואכן יש כשלונות. יש גם מקומות בהם כוחות או"ם פגעו מינית אבל כאשר בודקים את כלל ההתערבויות, לעומת מקומות בהן לא היתה כזאת, התוצאה מובהקת למדי. צריך לזכור שהתקשורת מבליטה כשלונות כאלה, שמצטלמים הרבה יותר טוב מאשר סיפורי הצלחה, ומקומות שהשקט נשמר בהם. בלי טיפה של ציניות, סיפורי זוועה הרבה יותר נוגעים ללב, מאשר תהליכי שיקום איטיים והדרגתיים. הטבח ברואנדה נשלף מהזכרון הרבה יותר מאשר העובדה שבכלל היתה מלחמת אזרחים בסיירה לאון.

לא זאת ועוד, כוחות האו"ם נשלחו במרבית המקרים לסכסוכים "הקשים" יותר ברשימה, מה שרק מגדיל את ההשפעה החיובית שלהם, כיוון שהמחקרים לא מתייחסים לסוגיה הזאת בבחינה האמפירית. תחשבו על התקציב הזעום שמושקע בכוחות שמירת שלום (כ-6.7 מיליארד דולר בשנה) לעומת המחיר שגבו שתי המלחמות של ארה"ב בעירק ואפגניסטן.

אדוארד לוטוואק כתב באחד המאמרים שפרסם, שכוחות שמירת שלום יכולים להאריך את הסכסוך כיוון שהם מונעים הכרעה, ובכך מעכבים את סיום המלחמה "האמיתי":

Peacekeeping perversely, can systematically prevent the transformation of war into peace. The Dayton accords are typical of the genre: they have condemned Bosnia to remain divided into three rival armed camps, with combat suspended momentarily but a state of hostility prolonged indefinitely. Since no side is threatened by defeat and loss, one has a sufficient incentive to negotiate a lasting settlement; because no path to peace is even visible, the dominant priority is to prepare for future war rather than to reconstruct devastated economies and ravaged societies. Uninterrupted war would certainly have caused further suffering and led to an unjust outcome from one perspective or another, but it would also have led to a more stable situation that would have let the postwar era truly begin. Peace takes hold only when war is truly over

זה נכון ויש דוגמאות שזה המצב, אבל יש יותר דוגמאות שהמצב הפוך וכוחות שמירת שלום משיגים את המטרה אליה נשלחו – צמצום האלימות, השגת הפסקת אש, ושימור ממושך שלה השקט היחסי.

הסינים הבינו את העובדה שהשקעה בכוחות שמירת שלום יכולה להביא פירות של תמיכה מדינית במחיר נמוך יחסית, ולכן הם הגדילו את התקציב שלהם לכוח שמירת השלום העולמי. בראייתי ארה"ב טעתה וממשיכה לטעות בצמצום התקציב לכוחות שמירת השלום של האו"ם, זה כלי מדיניות חשוב, שבסופו תפוקה חיובית, וגם מביא תוצאות בשמירה על יציבות.

מקורות חלקיים:

Walter, B.F., Howard, L.M. and Fortna, V.P., 2021. The extraordinary relationship between peacekeeping and peace. British Journal of Political Science, 51(4), pp.1705-1722.
Hultman, L., Kathman, J. and Shannon, M., 2013. United Nations peacekeeping and civilian protection in civil war. American Journal of Political Science, 57(4), pp.875-891.
Phayal, A. and Prins, B.C., 2020. Deploying to protect: the effect of military peacekeeping deployments on violence against civilians. International Peacekeeping, 27(2), pp.311-336.
Kathman, J.D. and Wood, R.M., 2011. Managing threat, cost, and incentive to kill: The short-and long-term effects of intervention in mass killings. Journal of Conflict Resolution, 55(5), pp.735-760.
Hultman, L., Kathman, J. and Shannon, M., 2014. Beyond keeping peace: United Nations effectiveness in the midst of fighting. American Political Science Review, 108(4), pp.737-753.
Ruggeri, A., Dorussen, H. and Gizelis, T.I., 2018. On the frontline every day? Subnational deployment of United Nations peacekeepers. British Journal of Political Science, 48(4), pp.1005-1025.
Walter, B.F., 1997. The critical barrier to civil war settlement. International organization, 51(3), pp.335-364.
Lake, D.A., 2016. The Statebuilder's Dilemma. Cornell University Press.
Gilligan, M.J. and Sergenti, E.J., 2008. Do UN interventions cause peace? Using matching to improve causal inference. Quarterly Journal of Political Science, 3(2), pp.89-122.
Paris, R., 2004. At war's end: building peace after civil conflict. Cambridge University Press.
https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2021-11-29/astonishing-success-peacekeeping